王伟、欧阳捷：构建高质量征信立法的若干思考

　　《征信业管理条例》的出台回应了征信业快速发展过程中的立法需求，开启了征信法治新局面。

　　《征信业管理条例》构建了高度体系化的统一征信制度，推动了市场化征信机制规范发展，明确了公共征信机构的法律地位及运行机制，贡献了个人信息保护的立法方案，为推进征信法治进程作出了重要贡献。为了回应我国经济社会的快速发展和征信业务的快速变化，未来应持续推进高质量征信立法，夯实征信业高质量发展的法治基础。

　　党的二十大报告指出，社会信用是市场经济的基础制度。随着社会信用体系的建立和健全，信用成本将逐渐降低，在社会信用机制的保障下，交易范围将不断扩大，交易主体社会福利将得到提高。作为社会信用体系建设的重要组成部分，征信业及其法治化进程也直接反映了中国信用制度的发展变革历程。

　　我国《征信业管理条例》于2013年由国务院正式颁布实施，至今已实施十年。作为我国征信领域的首部专门立法，《条例》的出台在中国征信业发展史上具有里程碑意义。《条例》确立了我国征信业管理的基本法律框架和制度体系，夯实了我国征信业发展的法治基础，在规范征信市场运行、保障征信业健康发展、推动社会信用体系建设中发挥了重要作用。

　　在《条例》颁布十周年之际，我们有必要回顾《条例》出台的历史背景，总结《条例》的法治贡献，进而对我国征信立法进行反思和展望，进一步夯实征信业发展的理论基础，推动征信业行稳致远，步入更高更好的发展境界。

　　一、回顾：《条例》开启征信法治崭新局面

　　《条例》出台前，我国征信业的发展大致以2003年为界划分为两个阶段。20世纪80年代，在市场的驱动下，我国开启了征信业的初步探索。

　　2003年，中国人民银行征信管理局成立以后，在党和国家相关政策的指引下，征信业进入新的发展阶段。在征信业快速发展的这段时期，征信活动立法供给不足的问题日渐突出，加强征信立法势在必行。正是在这样的时代背景下，《条例》于2013年应运而生。

　　（一）征信业初步探索阶段，立法有效供给不足，呈现政策引领的特征

　　我国征信业的发展起源于20世纪20年代，最早的征信机构是1932年成立的中华征信所。但受历史条件限制，我国征信业并没有得到良好发展。直到1978年改革开放之后，在市场经济蓬勃发展的大潮下，我国征信业才真正获得长足发展的环境条件。在改革开放早期，市场经济带动信用交易，在商业领域催生了一批信用机构。如1988年，国内成立第一家独立的社会化专业资信评估机构——上海远东资信评级有限公司；1993年，新华信国际信息咨询公司成立，专门从事商业信息咨询服务和市场研究咨询服务。

　　这些商业征信机构的成立使我国征信业的雏形初步显现，为我国征信业的全面发展提供了早期的经验探索。然而，仅仅依靠市场自主发展征信体系，信用信息高度分散，难以形成高效的信用信息共享、传递和利用机制，征信产品和服务的发展受到较大局限，无法满足经济社会发展过程中日益增加的对信用信息的需求。

　　基于这一实践背景，我国逐渐探索出由政府发挥主导作用的征信制度。在这一过程中，中国人民银行被赋予了推进企业征信和个人征信发展的重要职能。

　　在企业征信体系建设上，为了提高银行信贷资产质量，防范信贷风险，解决信贷供求双方信息严重不对称问题，中国人民银行于20世纪90年代开始在全国范围内推行企业贷款证制度，企业在向银行借款前必须先申请办理贷款证作为资格证明。1997年，根据党和国家关于征信体系建设的相关战略部署，为了进一步满足金融业的大量征信需求，中国人民银行组织建设了银行信贷登记咨询系统。通过几年时间的努力，银行信贷登记咨询系统逐步实现了在全国范围内的联网运行。

　　在个人征信体系建设上，基于个人住房贷款、信用卡市场发展和汽车信贷业务等对个人征信的迫切需求，人民银行于1999年批准成立了上海资信有限公司，由其在上海进行个人信用信息服务试点。征信领域的这些宝贵探索无不立足于中国实际，从社会和市场的现实需求出发，推动了中国社会信用体系的发展，为中国经济社会的发展贡献了力量。

　　在这一阶段，由于征信立法的有效供给不足，征信业的发展带有强烈的“政策引领、行政推动”的特征。

　　（二）征信业的快速发展阶段，立法回应现实需要，开启征信法治新局面

　　2003年，国务院授予中国人民银行管理信贷征信业、推动建立社会信用体系的职责，并批准设立征信管理局。此后，征信业进入了快速发展阶段。

　　这一时期征信业的发展，对征信制度需求更高，直接推动了征信的规范化、制度化、法治化发展。2003年，党的第十六届三中全会从制度层面对信用建设提出要求。地方层面，上海、北京、广东等地启动了征信试点，《上海个人信用征信管理试行办法》等陆续出台，带动了地方性征信机构的设立和征信活动的开展。2004年，中国人民银行牵头起草了《建设企业和个人征信体系总体方案专题报告》，这是中国最早关于征信业建设的总体设计。2005年，中国人民银行发布《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，对个人信用信息的采集和使用等进行了规范。2007年，国务院办公厅发布《关于社会信用体系建设的若干意见》（国办发〔2007〕17号），为我国社会信用体系建设指明方向，提出要“培育和发展种类齐全、功能互补、依法经营、有市场公信力的信用服务机构，依法自主收集、整理、加工、提供信用信息”。2012年，党的十八大报告强调要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。

　　总体来看，《条例》出台前的这十年，既是征信业勇于探索、奋发有为的十年，也是征信业逐渐走向制度化、法治化的十年，为中国征信立法奠定了理论和实践基础。《条例》出台以前，围绕市场经济的发展需要，我国陆续制定了《民法通则》《公司法》《商业银行法》《证券法》《票据法》《合同法》等一系列法律法规，为社会信用建设提供了重要立法基础，也为征信活动的开展提供了重要法治保障。随着我国法律体系的不断完善，征信业发展的法治环境不断优化。一系列征信管理政策和规范的制定对征信业的发展起到了引领和护航作用，但也存在着立法层级较低、规则零散等问题，创新统一征信立法，确立统一规则体系，构建统一监管机制，已经成为征信业行稳致远的迫切要求。时代呼唤加强征信统一立法，丰富征信制度供给，建立更加完备的征信法律规范体系。

　　由征信业的专业特征所决定，发达市场经济离不开专业化的征信立法，尤其是一部提纲挈领的全国统一的专门征信立法。在充分考察国际立法经验的基础上，结合我国经济社会的发展要求，中国人民银行、国务院法制办等部门密切配合，开始拟定征信业的统一立法文本。经过多年酝酿，一部凝聚中国智慧的《条例》终于在2013年正式颁布实施。《条例》的诞生，奠定了我国征信业的立法基础，由此开启了征信业法治建设的崭新局面。

　　二、评价：《条例》为征信法治作出的重大贡献

　　法者，治之端也，立法是法治的前提，也是征信建设的重要基础。自《条例》实施以来，征信业得到长足发展，这表明《条例》所构建的法律框架是符合中国实际和征信业发展规律的，对我国征信业的发展作出了重要的历史贡献。

　　（一）奠定了征信立法体系的法治基础

　　作为我国首部全国统一的征信立法，《条例》确立了统一的制度和规则体系，构建信用信息基础设施，确立了征信机构的行为规范，明确了监管职责，成为我国征信业发展的基本法和龙头法。

　　以《条例》为开端，我国征信立法不断完善，已经形成了体系完整、制度健全、专门立法与分散立法相结合的征信立法体系。根据《条例》的规定，中国人民银行先后制定了《征信机构管理办法》《征信业务管理办法》等部门规章和一系列规范性文件，进一步完善了专门征信立法体系。金融信用信息基础数据库、征信机构信息安全等方面的标准、规范等，也为征信立法的实施提供了重要的运行基础。此外，我国于2020年制定的《民法典》、2021年制定的《个人信息保护法》《数据安全法》等立法，也是征信活动必须遵循的重要法律。

　　（二）构建了高度体系化的统一征信制度

　　《条例》构建了高度体系化的制度框架，确立具有中国特色的征信格局，统一了制度体系和监管机制，极大提升了征信业运行和管理的法治化水平。

　　1. 确立了完善的征信格局

　　《条例》以经济学上的声誉理论为基础，从我国对征信产品和服务的实际社会需求出发，明确了以企业征信、个人征信为代表的市场化征信机构的行为准则以及由中国人民银行征信中心为主导的公共征信系统的法律地位及运行规则，确立了公共征信系统和市场征信系统的征信格局。其中，公共征信制度的建立主要借鉴了欧洲国家的征信制度建设经验，市场化征信制度的建立主要借鉴发达市场经济国家和地区的普遍做法。《条例》确立的政府与市场共同推动的征信模式，既立足于中国本土，又吸收了世界先进经验，是适应我国经济社会发展特点的制度模式选择，体现了征信业发展的市场化、法治化、国际化理念。

　　2. 确立了统一的规则体系

　　《条例》统一了征信机构的市场准入、市场运行、市场退出的全生命周期运行和管理机制，构建了信用信息共享、利用等征信机制。统一制度规则体系的建立，推动了信用信息的有效传递和流转，这为缓解借贷双方的信息不对称、净化信用环境、维护交易安全，减低银行信贷风险乃至于防范系统性金融风险，都发挥了重要作用，彰显了法律在促进经济社会发展方面的重要价值。

　　3. 确立了统一的监管机制

　　《条例》明确了中国人民银行对征信业的管理职责，并以征信机构的准入和退出、监管体系和监管制度、违法行为和处罚等为重点，构建了严密周全统一的征信业监管制度体系，保障了征信行业的健康有序发展。

　　（三）推动了市场化征信机制规范发展

　　《条例》对我国市场化征信机构的发展起到了重要的促进和规范作用。我国市场化征信机制起步较晚，但近年来我国征信业发展迅速，市场化程度不断提升，成就显著，与《条例》所提供的强大立法支持密不可分。

　　1. 构建了统一的市场准入规则

　　在个人征信机构的市场准入方面。《条例》规定了设立个人征信机构的基本条件和申请程序等，从主要股东信誉、注册资本最低限额、信息安全保障、董监高任职条件等方面对市场化个人征信机构的设立提出了严格的法律要求，从市场准入环节保证了征信机构的专业性和规范性，为市场化征信机构的高效、健康发展夯实了法律基础。这些规则的实施，开启了我国市场化个人征信体系建设的新阶段。当前，我国已批准设立两家市场化个人征信机构，分别是2018年成立的百行征信和2021年成立的朴道征信，我国个人征信业务的发展呈现出中国人民银行征信中心和市场化个人征信机构优势互补、协同并进的格局。从实际效果来说，市场化个人征信机构规模的扩大有效增加了征信产品和服务供给，拓宽了信用信息采集范围，提高了信用信息使用效率，更加充分地发掘了信用信息数据价值，为满足数字经济时代多元化的征信需求作出了重要贡献。

　　在企业征信机构的市场准入方面。《条例》为企业征信机构的发展提供了重要法律依据。《条例》规定企业征信机构实行备案制管理，为企业征信机构的蓬勃发展创造了条件。根据中国人民银行的统计，截至2022年8月末，在中国人民银行分支机构备案的企业征信机构共136家，已实现企业注册登记等公开信息的全覆盖。近年来，企业征信机构采集信息内容日益丰富，征信产品和服务日益多元化，服务能力不断提升。政府力量和市场力量在征信领域有机兼容，可以说是中国征信系统建设最为成功的经验。

　　2. 确立了征信活动的重要行为准则

　　《条例》对征信机构的经营行为进行了规范，明确了征信机构应当遵守的基本准则以及信息收集、处理、使用、披露等方面的行为规则，这为征信机构构建诚信合规管理制度，合法合规开展业务，有效维护金融机构以及企业、个人的合法权益提供了重要的行为标准，促进了征信市场的健康有序发展。

　　（四）明确了公共征信机构的法律地位及运行机制

　　我国借鉴欧洲国家的经验，确立了由中国人民银行主导的公共征信制度。中国人民银行构建的征信系统（金融信用信息基础数据库）是我国重要金融基础设施。《条例》正式将中国人民银行征信中心建设运行的企业及个人信用信息基础数据库定位为“金融信用信息基础数据库”，设专章对金融信用信息基础数据库的运行机制进行规定，明确了从事信贷业务的机构向金融信用信息基础数据库提供信贷信息的义务以及提供信贷信息时的法定要求，并对金融信用信息基础数据库的业务运作进行了规范。我们认为，《条例》实际上肯定了公共征信机构具有公法人的法律地位，赋予了其服务国家经济社会发展需要的重要职责和使命，规范了公共征信机构的运行，从而推动公共征信机制和市场化征信机制协同发展，共同促进社会信用体系建设。以公共征信机构的建设为基础，金融信用信息基础数据库应用成效显著，已成为金融领域关键性的基础设施。

　　（五）贡献了个人信息保护的立法方案

　　在世界各国的征信业发展过程中，信用信息利用和保护之间的利益平衡始终是一个核心命题。个人征信活动涉及对个人信用信息的采集和使用，如果在此过程中出现过度采集或不当使用行为，则有可能对个人信息和隐私权构成侵犯，损害个人的合法权益。《条例》借鉴国际经验，在我国的法律体系中首次系统规定了个人信息保护的法律规则，成为我国开展个人信息法律保护的先行者和探路人，体现了个人信息保护的中国智慧和中国方案。《条例》首次确立了个人信息采集的“告知同意”规则，保障个人对其个人信息处理的知情权和决定权；明确了禁止和限制征信机构采集的个人信息，为征信机构采集个人信息的范围划定了边界；对个人不良信息的保存期限进行了限定，平衡了个人信用信息利用和保护之间的关系。《条例》所构建的个人信息保护机制，对我国此后的个人信息保护立法产生了重要影响，为《民法典》《个人信息保护法》中有关个人信息保护法律规则提供了重要的立法借鉴。

　　三、展望：构建高质量征信立法的若干思考

　　《条例》实施十年来，为我国征信业的发展贡献了法治力量。但是，随着我国经济社会的快速发展，《条例》的内容已经不能完全满足当前征信业发展需要。党的二十大报告对“法治中国”建设进行了安排和部署。在法治轨道上推动征信发展，是构建中国式现代化的必然要求。从未来的发展方向来看，要求我们以高质量的征信立法，推动征信业的高质量发展。

　　（一）构建征信顶层法律设计

　　当前，制定一部符合中国国情的社会信用基本法，回应经济社会的发展要求，系统构建信用领域的基本法律规则，已经成为改革的迫切要求。制定社会信用法，已经列入第十二届、第十三届全国人民代表大会的立法规划。在社会信用法中，确立征信的顶层法律设计，构建统一法律规则体系，是征信业发展的又一次重要契机。2022年国家发展改革委、中国人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）研究起草了《社会信用体系建设法》（征求意见稿），其中对征信业发展与监管进行了专章规定，这为征信立法的顶层设计提供了重要思路。未来制定的社会信用法，应当借鉴和总结《条例》的立法经验，明确市场化征信机构、公共征信机构的法律地位，固化细化相应的法律规则，确立基本行为规范和征信监管规则，为征信立法体系的构建提供顶层立法设计。在此基础上，根据征信业发展需要，适时修订《条例》，完善部门规章、规范性文件等相关配套制度体系。最终形成以社会信用法为顶层设计，以《征信业管理条例》和其他征信规章、规范性文件相协同，具有中国特色的征信立法体系。

　　（二）优化征信业的市场准入机制

　　设立征信机构需要符合法定的市场准入条件，纳入监管范畴。针对当前市场准入中存在的问题，我们建议对《条例》适时进行修订，优化征信市场准入规则。信用征信法律体系建设的目标是，放松征信行业市场准入控制，在为个人隐私提供恰当保护的同时，尽可能促成信用信息的有效供给。其一，对于个人征信机构的准入，要在对个人征信机构进行牌照管理的基础上，放松对个人征信的市场准入控制，适度增加个人征信机构数量，引入更多市场竞争。其二，对于企业征信机构的准入，改变“形式备案，实质审批”的做法，实行真正意义上的形式备案制，适当放宽对企业征信机构的市场准入条件，增加市场主体的数量以形成充分竞争的格局。

　　（三）进一步推动信用信息的高效传递

　　信用信息有效传递，是信用制度运行的底层逻辑。构建高效的信用信息传递机制，是征信业发展的基础，也是征信立法规制的重点。从未来的法治方向来看，我国立法要加强信用信息的共享和利用，畅通信用信息共享渠道，扩大信用信息共享范围，真正解决信用信息不敢共享、不能共享、不愿共享的问题。

　　1. 畅通信用信息的共享渠道

　　引入征信机制以纾解融资难融资贵问题是许多国家建立并完善征信体系的初衷之一。在发展普惠金融的政策背景下，丰富信用信息维度，扩大信用信息共享范围，已成为征信行业发展的必然趋势。但在现有的公共征信与市场征信体系中，征信机构之间、征信机构与其他机构之间缺乏有效的共享合作机制。我们认为，在依法维护企业和个人合法权益的基础上，要鼓励和支持金融机构、平台企业、政府部门及其他企事业单位与征信机构共享信用信息，尤其要鼓励商业银行等金融机构向市场化征信机构共享信贷数据，促进信用信息的流转和利用。打破公共信用信息系统和金融信用信息系统之间的信息壁垒，探索公共信用信息的市场化利用机制。通过公共信用信息与市场信用信息的融合利用，使金融机构能更好地评估信息主体的信用状况，为企业融资和个人贷款等提供便利。

　　2. 推动信贷数据与替代数据的融合应用

　　当前，非信贷类替代数据（如第三方支付、社交媒体、交通出行、公用事业缴费等），已经成为传统信贷数据之外判断信用主体偿债能力和偿债意愿的重要数据维度。从国际经验来看，国外征信机构广泛探索利用替代数据支持信贷，如通过采集电信、有线电视、租赁等账单支付数据，移动设备、电子邮件、社交媒体等网络数据及社会关系信息对无信用记录者和薄信用记录者提供征信服务。中国人民银行发布的《征信业务管理办法》已经将征信替代数据的应用纳入监管，为替代数据的管理提供了立法依据。但从现实情况来看，平台企业、个人征信机构、商业银行之间的合作仍然不顺畅，未能真正实现信用信息共享。通过立法规制、信用主体授权、签订共享协议等方式，加强替代数据的流转和利用，是数字经济时代发挥数据价值、完善征信制度的重要方向。

　　（四）适度开放公共征信系统的信用数据

　　当前，我国已经形成了以中国人民银行金融信用信息基础数据库为中心的信用传递机制，以及获得牌照的个人征信机构和企业征信机构并存的格局。目前，公共征信系统中的信用信息，还存在着利用主体狭窄，受益范围有限等问题。为了促进信用信息的利用和流动，建议公共征信系统适度扩大开放范围。在有效维护国家金融安全以及保护个人隐私、个人信息和企业商业秘密的前提下，设定必要的准入条件，向市场化征信机构、非放贷类金融机构、公共事业单位等开放数据库，从而提高信用信息利用的范围和效率，促进信用经济发展。

　　（五）有效维护个人信息权益

　　传统征信机构采用征信报告、咨询服务、数据库查询等服务方式销售信用信息，并产生营业收入和利润。在我们步入数字时代的今天，征信业的发展呈现出技术驱动的特征，突破了传统征信的技术瓶颈和时空局限，加强个人信息权益保护的重要性日益凸显。征信立法要顺应数字时代的发展需要，在我国《民法典》《个人信息保护法》等立法确立的个人信息保护机制的基础上，强化对征信机构的数据保护要求，进一步明确征信机构在数据收集、使用、存储、共享、销毁等各环节所应遵守的法律规范，加强个人信息处理全流程的权利保障。其中，要重点平衡好个人信用信息利用和保护之间的关系，守住保护个人隐私的法律底线。

　　尤为重要的是，征信立法要针对个人信用信息控制与利用之间的矛盾，考虑到个人信用信息在维护交易安全等方面的公共利益属性，需要对“告知同意”规则的适用除外情形进行明确。在坚持“告知同意”为基本原则的前提下，根据我国《个人信息保护法》第13条第1款第5项关于“为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为，在合理的范围内处理个人信息”等适用除外条款，更加准确地界定“公共利益”“合理范围”，规定“告知同意”原则的适用例外或豁免规则（如：告知例外、同意例外等），创新对敏感信息、公开信息、图像信息等特殊信息的处理规则。在此基础上，进一步完善信用信息的共享和利用机制，通过信用信息的有效传递，发挥征信在传播市场声誉方面的功能和作用，维护交易安全和国家金融稳定。

　　（六）探索建立信用修复机制

　　目前，《条例》尚未规定信用修复制度，但实践中存在不少以“信用修复”为名义的骗局，从侧面反映出信用主体对征信修复具有强烈需求。

　　从国际经验来看，发达市场经济体系普遍建立信用修复机制，从而为信用主体重塑其信用提供法律解决方案。信用修复并非是简单的“征信记录洗白”，而是一套重要的利益平衡机制。信用修复的运行机理是，失信主体通过偿还借款、提供担保等方式，为债权人的债权提供必要保障，并在获得债权人谅解的基础上，对信用记录进行必要的调整或修正（如对失信记录进行批注，注明该逾期借款“已结清”，或者依法删除失信信息等），将为失信主体改过自新提供一种重要的激励机制。

　　我们认为，探索信用修复机制，并在未来的征信立法中确立相应的原则、规则和制度体系，使失信行为人有机会重塑其信用，是征信立法的重要方向。

　　（七）创新行业自律机制

　　借鉴域外市场经济发达国家行业治理经验，结合我国实际，创新征信行业自律管理机制。

　　在未来的征信立法中，创新具有中国特色的征信行业协会制度，明确征信行业协会的责任和权利，要求征信机构加入协会并接受其监管和指导。协会根据征信行业发展动态，制定行业成员管理标准和征信业务发展规范，发挥“软法”在规范征信活动中的作用。这有助于充分调动征信机构参与征信管理的积极性和主动性，集中更多社会治理资源，形成征信领域的社会共治格局。

　　善治须依良法，良法保障善治。在推进国家各方面工作法治化的时代背景下，在以《条例》为主的现行征信立法的基础上，完善征信立法顶层设计，构建更加完备的征信法律制度体系，是促进征信业高质量发展的重要手段和关键路径。在中国式现代化进程中，我们要以高质量的征信立法为引领，推动征信业高质量发展，为社会信用体系建设作出新的更大贡献。